※日本語訳は英文の後に掲載しています。

On May 18, the bill to revise the Immigration Control and Refugee Recognition Act (ICRRA) was withdrawn by the LDP. If passed, this bill would have made this country an increasingly hostile place for asylum seekers.

Despite the increased opposition against this bill in recent months, its passing appeared inevitable; it had the backing of the Suga Cabinet and the Diet currently holds a conservative majority. What changed?

On 6 March 2021, Wishima Sandamalia, a 33-year-old Sri Lankan woman and a survivor of domestic violence died at Nagoya Regional Immigration Bureau after requests for provisional release were denied by immigration officials. 3 months later, her death remains unexplained.

The way this case was spotlighted during the deliberations over the ICRRA bill portrayed Wishima’s life as a “grievable life” -- and yet so many injustices perpetrated by the Japanese immigration system rarely capture attention to this degree. It seems likely the bill would have passed without this public backlash directed at the Ministry of Justice (MOJ) and the Immigration Services Agency (ISA).

Below, some problems with the now-withdrawn bill are discussed in the context of international legal standards. Japan’s unwillingness to adhere to human rights obligations is apparent in both the ongoing and this proposed practice. It shows us how asylum seekers and irregular migrants are seen by the state: not as human beings entitled to human rights, but as “others” to manage.

The withdrawal of the bill does not signify a change of this stance. Rather, it leaves us with lingering concerns over the content of future revisions.

The proposals to revise the ICRRA were introduced by the MOJ’s Expert Committee in June 2020. It had been framed as a response to the increase in the number of “overstayers” and persons who had refused deportation orders being detained long-term. Note: in 2019, 60% of deportation refusals were by persons applying for refugee recognition.

This quick fix intended to decrease the number of people detained long-term by making it easier to deport them.

Currently, asylum seekers with pending applications and appeals in Japan are automatically protected from deportation by 送還停止効 (“the suspension of deportation”). The bill had proposed to remove this “suspension”.

Its aim was to allow for the “prompt deportation” of persons who have had their asylum application refused twice, even if in the process of an appeal or a third application (UNHCR 2021: 9).

Under international law, the act of deporting persons at risk of persecution or other irreparable harm in their country upon return constitutes refoulement. The absolute prohibition against refoulement is enshrined in the principle of non-refoulement.

This principle is central to the 1951 Refugee Convention (Article 33). It stipulates that refugees cannot be refouled. In addition to being prohibited by other human rights instruments that Japan is party to (e.g. CAT, ICCPR), this principle is customary international law.

While the Convention states that countries “cannot refouler a refugee”, “refugees” include persons who have not had their status formally recognised by a refugee status determination (RSD) procedure. Individuals do not become refugees through RSD procedures; rather, the moment a person fulfills the Convention criteria of crossing an international border to escape serious harm, they are a refugee. This means that the principle applies to those who are awaiting RSD or appeal.

Concerning this proposed removal of the “suspension”, MOJ gave the impression that for an asylum application to be considered twice is enough to ensure protection to those who are entitled to it. However, as pointed out by UNHCR, Amnesty International, and others, in the context of Japan’s strict and often inconsistent RSD procedures, that would not have been the case.

• Around 10 percent of asylum applications (2011-2018) succeeded after their third attempt or appeal in court.
• Around 20 percent of those recognised as refugees and around 41 percent of those granted humanitarian status (2010-2018) received their statuses after being issued deportation orders (JFBA 2020).

Errors in RSD are occurring in this system, often criticised for its lack of transparency, consistency and independent third-party checks to ensure appropriate decision making is taking place. Therefore, this change would have entailed greater risks of refoulement, contrary to Japan's international obligations towards asylum seekers.

Immigration detention infringes upon the human right to liberty, and can only be used as a “last resort” under international standards. In 2018, UNWGAD reiterated that, “irregular entry and stay in a country by migrants should not be treated as a criminal offense”.

In Japan, detention is mandatory for non-nationals without status, meaning it is not exceptional or a measure of “last resort”. That is, decisions to detain do not require judicial approval or review under domestic law (UNWGAD 2020). This makes detention arbitrary -- meaning that detention occurs without a legitimate reason or a legal process -- which is a violation of Japan’s obligation under the ICCPR, Article 9.

In a 2018 internal communication concerning persons who have been issued a deportation order, MOJ categorically stated that indefinite detention is permitted, without reference to alternatives other than provisional release. This reiterated Article 52(5) of the ICRRA. Both domestic law and practice show a clear stance of violating human rights standards.

This ongoing practice, which arguably amasses the most international criticism*, was not addressed by this recent bill. MOJ’s defense to not limit detention was as follows: “foreigners who should be deported will be able to live in Japanese society, making it complicated to properly manage them”.

The power of activism in opposing this bill should not be discounted. However, the likelihood that it would have passed without the wider public backlash caused by Wishima’s death gives us reason to be deeply concerned for future attempts to revise the ICRRA.

That is, despite this recent step away from the wrong direction, the fundamental stance of the state remains unchanged.

The bill’s aim to increase deportations and the failure to address indefinite detention indicates a continued rejection of Japan’s international obligations toward asylum seekers and irregular migrants.

“Who counts as human? Whose lives count as lives? And, finally, what makes for a grievable life?”

(Butler 2006: 20).

State-sanctioned human rights violations against asylum seekers and irregular migrants evidence the way the state considers their humanity. In the case of Wishima and many others who were or continue to be detained and face inhumane treatment, their violations occur because the state prioritises “managing” them above all else.

Of any ICRRA revisions that may be introduced in the future, we must remain watchful of the ways in which the state will continue to circumvent its human rights obligations toward asylum seekers and irregular migrants.

Whenever "management" is used as an excuse to justify policies that infringe upon human rights, we must see it as a red flag -- for there are no justifications to treat some human beings as less human than others.

*International concerns over indefinite and arbitrary detention in Japan have been raised for over a decade: Committee Against Torture in 2007 and in 2013, the Human Rights Committee in 2014, and by the Committee on the Elimination of Racial Discrimination in 2018.

5月18日、政府・与党は今国会での出入国管理及び難民認定法（入管法）の改正法案の成立を見送りました。もし通過していたら、この法案は、日本を難民申請者にとってますます敵対的な場所にするものでした。

この数ヶ月間、この法案に対する反対意見が高まっていたにもかかわらず、成立は避けられないと思われていました。この法案は菅内閣の支持を受けており、国会は現在、保守派が多数を占めているためです。では、どのような理由でこの法案は見送られたのでしょうか。

2021年3月6日、33歳のスリランカ人女性でDV被害者であるウィシュマ・サンダマリさんが、名古屋入国管理局において、仮放免申請が入国管理局に却下された後、死亡しました。3ヶ月経った今も、彼女の死は原因不明のままです。

入管法改正案の審議では、ウィシュマさんの命が「悲しむべき命」として取り上げられましたが、日本の入管制度で行われている多くの不正行為がここまで注目されることはめったにありません。もしウィシュマさんの死による法務省や入国管理局に対する世論の反発がなければ、法案は成立していたのではないでしょうか。

本稿では、現在取り下げられている法案のいくつかの問題点を、国際的な法的基準に則って考えてみたいと思います。日本が人権義務を遵守することに消極的であることは、現在の入管法及び、提案されていた法案の両方で明らかです。これは、国家がどのように難民申請者と非正規移民を見ているかを示しています。つまり、彼らのことを人権を享受する権利を有する人間としてではなく、管理すべき「他者」として見做していること示しているのです。

入管法の改正案は、2020年6月に法務省の専門家部会によって提言され、それは、「オーバーステイ」や退去命令を拒否した者が長期的に拘留されるケースが増加していることへの対応という枠組みでした。（注：2019年、退去強制拒否の60％は、難民認定申請者によるもの）

この法案は、長期拘留されている人々を退去させやすくすることで、その数を減らすことを目的としていました。

現在、日本で申請および再申請中の難民申請者は、「送還停止効」によって自動的に国外退去から保護されていますが、今回の法案では、この「停止」を削除することが提案されていました。

難民認定申請を2度拒否された人は、たとえ不服申し立てや3度目の申請中であっても、「迅速な強制送還」が可能になっていたのです（UNHCR 2021: 9）。

帰国後に迫害やその他の回復しがたい損害を受ける危険性がある人を自国に送還する行為は、「ルフールマン」（注：迫害にあう可能性がある国へ強制的に送還すること）にあたり、その絶対的な禁止は、「ノン・ルフールマンの原則」として国際法に明記されています。

この原則は、1951年の難民条約（第33条）の中心となるもので、日本が締結している他の人権文書（拷問等禁止条約、国際人権規約など）でも禁止されているほか、国際慣習法でもあります。

難民条約では「難民を拒むことはできない」と明記されていますが、「難民」には、難民認定手続きによって正式にその地位が認められていない人も含まれます。手続きを経て難民に「なる」のではなく、深刻な被害から逃れるために国境を越えたという条約の基準を満たした時点で、その人は難民なのです。つまり、この原則は、難民認定手続きや再申請を待っている人にも適用されるのです。

今回提言された「停止」の削除について、法務省は、難民申請を2回検討すれば、保護を保証するかどうかの審議に十分であるかのような印象を与えていました。しかし、国連難民高等弁務官事務所（UNHCR）やアムネスティ・インターナショナルなどが指摘しているように、日本の厳格で一貫性のない難民認定手続きでは、決して十分であるとは思えません。

• 難民申請（2011年～2018年）のうち、3回目の試みや裁判所への訴えを経て認められたのは約10％。
• 退去命令を受けた後に、それぞれの申請が認められた割合は、難民として認められた人の約20％、人道配慮を与えられた人の約41％（2010年～2018年）。（日弁連2020年）

この法案は、難民申請者に対しての日本の国際的な義務に違反し、強制送還のリスクを増大させることになっていました。このシステムでは難民認定申請のエラーが発生しており、適切な意思決定が行われていることを確認するための透明性、一貫性、独立した第三者のチェックが欠如しているとして、しばしば国内外から批判されています。

移民の収容は、自由に対する人権を侵害するものであり、国際基準では「最後の手段」としてしか用いることができません。2018年、国連恣意的拘禁作業部会（UNWGAD）は、「移民の非正規な入国・滞在を刑事犯罪として扱うべきではない」と繰り返し述べています。

しかし日本では、ステータスのない他国民には収容が義務づけられており、例外的な措置や「最後の手段」ではありません。つまり、収容の決定には、国内法上、司法の承認や審査を必要としません（UNWGAD 2020）。このことは、収容を恣意的にするものであり、正当な理由や法的手続きなしに行われることを意味し、国際人権規約第9条に基づく日本の順守義務に違反しています。

退去命令を受けた者に関する2018年の内部通達で、法務省は、無期限の収容が認められると断定的に述べています。これは、出入国管理及び難民認定法の第52条5項にも記されており、つまり、日本では法律と実務の両方が、人権基準に違反していることが明確なのです。

国際的に批判されている(※)この無期限の収容は、今回の法案では取り上げられませんでしたが、収容の期限を設けない理由として、「退去させるべき外国人が日本社会で生活できるようになり、適切な管理が難しくなるため」と法務省は述べています。

この法案に対する反対運動の力は影響力のあるものでしたが、ウィシュマさんの死による社会的な反発がなければ、この法案は可決されていた可能性が高く、今後も入管法を改正しようとする動きには深い懸念を抱かざるを得ません。

つまり、今回の法案が見送られましたが、国家の基本的なスタンスは変わっていないだろうということです。

この法案は、強制送還を強化することを目的としており、また、無期限収容の問題には何も対処していないことから、難民申請者や非正規移民に対する日本の国際的な義務を否定しているのです。

『誰が人間としてみなされているのか？誰の生が「生」としてみなされているのか？そして、究極的には、何が生をして悲しまれるに値するものとなるのか？』

(Butler 2006: 20)

難民申請者や非正規移民に対する国家による人権侵害は、その国が彼らの人間性をどのように考えているかを示すものです。非人道的な扱いを受けたウィシュマさんをはじめとする多くの人々の場合、国家が彼らを「管理」することを何よりも優先しているために、彼らへの人権侵害が起きているのです。

将来的に導入される可能性のある入管法の改正についても、難民申請者や非正規移民に対する人権義務を国家が放棄し続けようとすること、そして、「管理」が人権を侵害する政策を正当化する口実として使用される可能性があることを、私たちは心に留めておかなければなりません。他者を劣った存在として扱うことを正当化することは、決してできないのです。

(※)日本での無期限・恣意的な拘束に対する国際的な懸念は、10年以上前から指摘されています。2007年と2013年には拷問禁止委員会、2014年には人権委員会、2018年には人種差別撤廃委員会からも指摘されています。

Butler, J. (2006). Precarious life: The powers of mourning and violence. Verso Books.

Links:
JFBA, 2020. “Statement on the ‘Proposal to Solve the Issues of Deportation Evasion and Long-term Detention’”
OHCHR, 2018. “The principle of non-refoulement under international human rights law”
UNHCR, 2021. “UNHCR comments on the Bill for partial amendments to the Immigration Control and Refugee Recognition Act submitted to the 204th Diet session of year 2021 Based on the Recommendations of the Sub-Committee on Detention and Deportation (SCDD), 7th Immigration Control Policy Discussion Panel 9 April 2021”
UNWGAD, 2020. “Opinions adopted by the Working Group on Arbitrary Detention at its eighty-eighth session, 24–28 August 2020 Opinion No. 58/2020 concerning Deniz Yengin and Heydar Safari Diman (Japan)”